EFTA-domstolen med rådgivende uttalelse i Klimasøksmål II

Miljøorganisasjonene Greenpeace Norden og Natur og Ungdom hevder at staten ikke har vurdert de globale klimavirkningene av forbrenningsutslippene fra disse feltene, i strid med EUs prosjektdirektiv. EFTA-domstolen har nå konkludert med at tredjepartsutslipp må regnes som miljømessige forhold som krever en fullstendig miljøkonsekvensutredning.  

EFTA-domstolen uttaler også at nasjonale myndigheter har en plikt til å treffe alle nødvendige tiltak innenfor sitt kompetanseområde for å reparere unnlatelsen av å gjennomføre en miljøkonsekvensvurdering, men åpner for at reparasjon – på visse vilkår – kan skje ved en etterfølgende miljøkonsekvensvurdering, både underveis i et prosjekt og etter at det er fullført. Dersom en slik etterfølgende reparasjon forsøkes, vil det være opp til nasjonale domstoler å vurdere om vilkårene er oppfylt.  

Bakgrunn for saken 

Klimasøksmål II omhandler gyldigheten av Energidepartementets vedtak som godkjenner utbygging og drift (PUD) av oljefeltene Yggdrasil, Breidablikk og Tyrving. I 2023 gikk Greenpeace Norden og Natur og Ungdom til sak mot staten, med påstand om at disse vedtakene var ugyldige. 

Grunnlaget for søksmålet er at staten ikke hadde vurdert de globale klimavirkningene av forbrenningsutslippene fra de tre feltene, noe som ifølge organisasjonene er i strid med EUs prosjektdirektiv (2011/92/EU), endret ved (2014/52/EU) artikkel 3 (1):  

"The environmental impact assessment shall identify, describe and assess in an appropriate manner, in the light of each individual case, the direct and indirect significant effects of a project on the following factors: (…) population and human health, (…) biodiversity, (…) land, soil, water, air and climate, (…) material assets, cultural heritage and the landscape (…) [and] the interaction between the factors referred (…)" 

I januar 2024 ga Oslo tingrett miljøorganisasjonene medhold, og fastslo at de tre PUD-vedtakene var ugyldige. Retten mente at forbrenningsutslippene skulle vært konsekvensutredet, med henvisning til petroleumsloven § 4-2, petroleumforskriften § 22 a, tolket i lys av Grunnloven § 112 og EUs prosjektdirektiv artikkel 3 (1).  

Saken ble anket til lagmannsretten, som utsatte vurderingen av vedtakenes gyldighet inntil EFTA-domstolen hadde gitt sin tolkningsuttalelse om prosjektdirektivet. Spørsmålene ble sendt til EFTA-domstolen 2. september 2024, og ble formulert som følger: 

1. Where a project is listed in Directive 2011/92/EU Annex I point 14, are the greenhouse gas emissions that will be released from the extracted petroleum and natural gas, environmental “effects” of the project under Article 3(1)? 
    
2. If Question 1 is answered in the affirmative, is a national court required under Article 3 EEA, to the extent possible under national law, to eliminate the unlawful consequences of a development consent granted without a prior EIA of said effects?  
    
3. If Question 2 is answered in the affirmative and national law allows for the annulation and/or suspension of the unlawful consent, can a national court retroactively dispense with the obligation to assess these effects under Article 3(1) if it is shown that the failure has not influenced the outcome of the decisionmaking process? 

Problemstillinger  

Det første spørsmålet omhandler hvorvidt utslipp forårsaket av sluttbrukere av olje produsert på norsk sokkel må regnes som en miljøpåvirkning som må konsekvensutredes før prosjektet starter. Det er beregnet at oljereservoarene i de tre feltene vil medføre globale CO2-utslipp på totalt 463,3 millioner tonn.  

De neste spørsmålene dreier seg om hva som skjer dersom EFTA-domstolen kommer til at globale virkninger av forbrenningsutslipp må konsekvensutredes. Prosjektdirektivet sier i utgangspunktet ingenting om konsekvensene av et brudd.  

Forutsatt at det skulle vært gjennomført en fullstendig miljøkonsekvensvurdering av forbrenningsutslipp, er domstolene da forpliktet til å eliminere negative konsekvenser av manglende vurderinger? Må staten i så fall trekke tilbake, omgjøre eller ugyldiggjøre vedtaket, eller kan en konsekvensutredning gjennomføres med tilbakevirkende kraft (ratihabisjon)? Videre, dersom det kan påvises at manglende konsekvensutredning av forbrenningsutslipp ikke har påvirket utfallet av beslutningsprosessen, kan man da se bort fra dette manglende leddet i prosessen i medhold av forvaltningsloven § 41? 

EFTA-domstolens rådgivende uttalelse  

Den 21. mai 2025 har EFTA-domstolen lagt frem sin rådgivende uttalelse til spørsmålene (sak E-18/24). Nedenfor oppsummeres svarene på spørsmålene som stilt av lagmannsretten.  

Spørsmål 1: Er globale petroleumsutslipp å regne som miljømessige forhold som må konsekvensutredes under prosjektdirektivet artikkel 3 (1)? 

EFTA-domstolen konkluderer med at klimagasser som frigjøres ved forbrenning av olje og gass i et "prosjekt", som definert i prosjektdirektivets vedlegg 1 punkt 14, og som selges til tredjeparter, utgjør "virkninger" av dette prosjektet i henhold til prosjektdirektivet artikkel 3 (1).  

Dette innebærer at dersom det kan antas at et prosjekt vil ha vesentlige miljøvirkninger, kreves det en konsekvensvurdering som inkluderer miljøvirkningene av forbrenningsutslippene, før prosjektet kan godkjennes. 

Hovedbegrunnelsen for denne konklusjonen er at en konsekvensutredning av miljøpåvirkninger skal gjøres så tidlig som mulig, slik at myndighetene kan ta hensyn til tekniske planleggings- og beslutningsprosesser tidlig. Dette sikrer at forurensning og ulemper forebygges ved kilden, og ikke må håndteres i etterkant. Det understrekes også at miljøvirkningene må være synlige for offentlig deltakelse på et tidspunkt hvor myndighetene fortsatt har alle valgmuligheter. Dette for å sikre at offentlighetens deltakelse i beslutningen skal være reell. 

Resultatet på spørsmål 1 er ikke særlig overraskende. EFTA-domstolen uttaler seg også om omfanget av den påkrevde vurderingen. Utbyggeren skal utarbeide og fremlegge en miljøkonsekvensrapport som inkluderer miljøvirkninger i bred forstand, både direkte og indirekte virkninger, sekundære og kumulative virkninger, virkninger over landegrenser, samt virkninger på kort, mellomlang og lang sikt, varige og midlertidige virkninger, og både positive og negative virkninger. 

Spørsmål 2: Hvilken plikt har staten til å eliminere virkningene av at det ikke ble gjort en konsekvensutredning? 

Prosjektdirektivet angir ikke spesifikt hvilke konsekvenser et brudd på forpliktelsene i direktivet skal ha. EFTA-domstolen viser imidlertid til lojalitetsprinsippet i EØS-avtalen artikkel 3 og konkluderer med at nasjonale myndigheter er forpliktet til å treffe alle nødvendige tiltak innenfor sitt kompetanseområde for å reparere unnlatelsen av å gjennomføre en miljøkonsekvensvurdering. Dette kan for eksempel gjøres ved å tilbakekalle eller suspendere en tillatelse. 

Repareringsplikten hindrer imidlertid ikke at nasjonale regler kan muliggjøre at tiltak som strider med EØS-retten likevel etterfølgende godkjennes. Dersom nasjonale regler tillater det, kan slik reparasjon skje både underveis i et prosjekt og etter at det er ferdigstilt, så lenge det er tillatt etter nasjonal lov, og skjer på følgende to vilkår: 

1. Etterfølgende reparasjon må ikke gi partene mulighet til å omgå EØS-retten eller unnlate å anvende dem. 
2. En etterfølgende vurdering må ikke bare ta hensyn til fremtidige miljøvirkninger, men også miljøvirkninger fra da prosjektet ble fullført. 

Det er opp til nasjonale domstoler å avgjøre om disse vilkårene er oppfylt, i lys av eventuelle reparasjonsregler i nasjonal lov. 

Spørsmål 3: Hvilken mulighet har staten til å se bort fra at det ikke ble konsekvensutredet, dersom feilen ikke kan sies å ha påvirket utfallet av beslutningsprosessen? 

Staten hevdet i forbindelse med dette spørsmålet at det ikke kan stilles krav om reparasjon av manglende miljøkonsekvensvurdering, så lenge det ikke er noen reell mulighet for at den aktuelle saksbehandlingsfeilen kunne ha påvirket utfallet av beslutningsprosessen. For norsk retts vedkommende følger dette av prinsippet i forvaltningsloven § 41, hvor det heter at vedtak ikke nødvendigvis blir ugyldig hvis feilen ikke har påvirket vedtakets innhold. 

EFTA-domstolen avviser ikke at man kan se bort fra feil dersom de ikke har påvirket beslutningen, men viser til at å konkludere med at en slik utelatelse ikke kunne ha påvirket utbyggingstillatelsen, ville undergrave hele formålet med prosjektdirektivet, som er å vurdere miljøkonsekvensene av et prosjekt og ta hensyn til disse vurderingene i prosessen frem mot utbyggingstillatelse. På denne bakgrunn konkluderes det at en nasjonal domstol ikke kan gjøre unntak med tilbakevirkende kraft fra plikten til å vurdere miljøvirkningene av et prosjekt etter prosjektdirektivet artikkel 3 (1).  

Dommens betydning og veien videre  

EFTA-domstolens uttalelse er i prinsippet kun en rådgivende uttalelse, og den har ikke direkte virkninger for gyldigheten av vedtakene i norsk rett. Selve gyldighetsspørsmålet skal først behandles i lagmannsretten i september 2025. Selv om EFTA-domstolens uttalelser ikke er bindende som sådan, skal det svært mye til for at norske domstoler avviker fra EFTA-domstolens tolkninger. Senest i mars i år viste Høyesterett til at det skal legges stor vekt på EFTA-domstolens uttalelser, og at det må foreligge særlige grunner for å avvike fra domstolens forståelse (HR-2025-490-S). 

EFTA-domstolen legger til grunn at det må gjennomføres en konsekvensutredning, men overlater flere sentrale spørsmål til nasjonale domstoler. Det viktigste spørsmålet er hvorvidt norsk rett åpner for en etterfølgende reparasjon av mangelen på tilfredsstillende miljøkonsekvensanalyser av forbrenningsutslippene, og om dette kan gjennomføres på de vilkårene EFTA-domstolen stiller. 

Hvis lagmannsretten kommer til at mangel på konsekvensvurderinger er en feil ved vedtakene, og konkluderer som EFTA-domstolen med at det ikke er mulig å si at feilen ikke har påvirket utfallet av saken, må vedtaket ugyldiggjøres. Med bakgrunn i EFTA-domstolens uttalelse, er det etter vår vurdering stor sannsynlighet for at lagmannsretten vil konkludere med at vedtakene er ugyldige på grunn av mangel på konsekvensutredninger av forbrenningsutslippene globalt. 

Ved ugyldige forvaltningsvedtak har vi etter norsk forvaltningsrett i utgangspunktet to alternativer: 

1. Vedtaket kan oppheves ved omgjøring, jf. forvaltningsloven § 35. 
2. Vedtaket kan forsøkets etterfølgende godkjent ved ratihabisjon (godkjennelse) etter ulovfestede regler. 

Slik EFTA-domstolen har formulert seg i sin uttalelse, er det gode grunner til å tro at staten vil forsøke seg på en ratihabisjon av vedtaket dersom lagmannsretten kjenner de ugyldige. Det vil si å gjennomføre en etterfølgende konsekvensutredning og godkjenne vedtaket med tilbakevirkende kraft, fra det tidspunkt det opprinnelige vedtaket ble gitt.  

Dersom dette forsøkes, er det fortsatt sannsynlig at miljøorganisasjonene vil forsøke å utfordre lovligheten av et slikt reparasjonsvedtak. For det første er det uklart ut fra EFTA-domstolens uttalelse hvor langt en slik reparasjonsmulighet faktisk strekker seg. Dernest kan reparasjonsvedtakene ikke aksepteres dersom det kan sies å gi berørte parter en mulighet til å omgå eller unnlate EØS-reglene. I tillegg oppstilles det omfattende krav til innhold i en fullstendig miljøkonsekvensanalyse som også åpner døren for å skulle angripes.  

Selv om EFTA-domstolen konkluderer med at forbrenningsutslipp fra tredjeparter skal inngå i en fullstendig miljøkonsekvensanalyse før PUD-vedtak treffes, uttaler ikke domstolen noe om hvilken virkning miljøkonsekvenser skal ha for selve vedtaket. Kravet om å gjennomføre en konsekvensutredning er først og fremst et formelt krav til innholdet i en slik vurdering, og på hvilket tidspunkt den skal gjøres. Hvor store forbrenningsutslipp må være før nasjonale myndigheter ikke lenger kan si at nye utbygginger er forsvarlige, reguleres ikke av denne uttalelsen.  

Her vil myndighetene imidlertid måtte forholde seg til andre regelsett, som Grunnloven § 112 og de europeiske menneskerettighetene, for eksempel dersom det kan konstateres at norske myndigheter ikke gjør nok for å redusere klimaendringer som har vesentlig påvirkning på borgernes rett til liv. Også om dette spørsmålet skulle komme på spissen vil det oppstå krevende grensedragninger, da de største utslippene fra norsk olje og gass ikke skjer her til lands, og (enn så lenge) først og fremst påvirker mennesker utenfor Norges grenser.