EMD har vurdert de første klimasakene: Sveits bryter menneskerettighetene for manglende tiltak mot klimaendringer
Publisert
Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) avsa i går sine første avgjørelser i saker om menneskerettigheter og klima. To av sakene ble avvist på prosessuelt grunnlag. I den tredje saken ble Sveits felt for å ikke ha gjort nok for å avverge klimaendringene overfor en organisasjon av eldre kvinner. EMD fastslår at statene har en aktiv forpliktelse til å både etablere – og sørge for effektiv etterlevelse av – relevant lovgivning som beskytter borgerne dersom liv og helse er i fare som følge av klimarisiko. Dette er et langt skritt videre i rettsliggjøringen av klimasaken. Saken kan ha betydning for de norske klimasøksmålene som avventer behandling i EMD og lagmannsretten.
Om de tre klagene
Den første saken – Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland – gjaldt en klage fra den sveitsiske organisasjonen "KlimaSeniorinnen" og en håndfull eldre kvinner. Klagen gikk ut på at sveitsiske myndigheter hadde gjort for lite for å redusere klimaendringer som global oppvarming og at dette har vesentlig påvirkning på deres rettigheter etter EMK artikkel 2 (retten til liv) og artikkel 8 (retten til privatliv).
I Carême v. France var Frankrike klaget inn for påstått brudd på EMK artikkel 2 og 8 for å ikke treffe tilstrekkelige tiltak for å redusere klimautslipp. Klageren, Damian Carême er medlem av Europaparlamentet og tidligere borgermester i den franske kommunen Grande-Synthe, et område særlig utsatt for flom og havstiging. Carême hadde i 2018 bedt den franske regjeringen om å vedta tiltak for å begrense klimautslipp og svare opp Frankrikes klimaforpliktelser.
Den siste, og mest ambisiøse av de tre sakene, var Duarte Agostinho and Others v. Portugal and 32 Others. Dette var også den saken med flest prosessuelle hinder for å kunne vinne frem. Klagerne var seks portugisiske ungdommer som mente at deres rettigheter etter EMK artikkel 2, 3, 8 og 14 var brutt, med henvisning til blant annet hetebølger og skogbranner i Portugal som de mente var forårsaket av global oppvarming. Klagen rettet seg både mot Portugal og 32 andre europeiske stater klagerne mente bidrar til nevnte klimapåvirkninger, herunder Norge.
Avvisning i klagene mot Frankrike og Portugal mfl.
Klagene fra Carême og de portugisiske ungdommene ble begge avvist på prosessuelt grunnlag. I klagen mot Frankrike var det avgjørende hvorvidt Carême hadde offerstatus etter EMK artikkel 34. EMD la avgjørende vekt på at klageren ikke hadde en tilstrekkelig tilknytning til Grande-Synthe området, og at han ikke lenger bodde i Frankrike. Han hadde heller ingen rett til å bringe saken til EMD på vegne av kommunen.
I saken mot Portugal og de 32 andre EU-landene kom EMD til at saken måtte avvises på flere grunnlag. For det første kom EMD til at det ikke kunne etableres jurisdiksjon for øvrige innklagde stater enn Portugal. Til tross for at domstolen anerkjente klimagassutslipps globale karakter og sammenhengen mellom staters utslipp og påvirkningen det kan ha på mennesker utenfor statens grenser, så var ikke dette tilstrekkelig for å fastslå ekstraterritoriell jurisdiksjon i saken. Statenes klimaforpliktelser kunne ikke i seg selv være nok for å etablere jurisdiksjon, særlig i lys av at EMK baserer seg på prinsippet om territorial jurisdiksjon.
For Portugal, hvor det kunne påvises jurisdiksjon, var det derimot ikke grunnlag for å unnta ungdommene kravet om uttømming av alle nasjonale rettsmidler. EMD viste til at Portugal hadde et system for å få prøvd klimasaker, og at Portugal da måtte få muligheten til å behandle saken nasjonalt før en klage til EMD, jf. EMK artikkel 35 nr. 1. Saken ble dermed avvist i sin helhet.
Fellende dom i KlimaSeniorinnen – Sveits feilet med å sikre klagernes rettigheter etter EMK
Før EMD tok stilling til rettighetsspørsmålene var det også her et spørsmål om vilkårene for offerstatus var oppfylt. EMD viste til at det for individer må påvises en personlig og direkte påvirkning av de skadene eller risiko forårsaket av statens unnlatelse av tiltak mot klimaendringer. For organisasjoner oppstilte derimot EMD tre kriterier for at en forening skal kunne fremme en klage for manglende klimatiltak: (i) organisasjonen må være lovlig etablert, (ii) den må ha et dedikert formål om å forsvare menneskerettighetsbrudd som følge av klimaendringer, og (iii) organisasjonen må være kvalifisert til å handle på vegne av sine medlemmer eller andre berørte i landet som er utsatt for klimaendringer. EMD kom til at organisasjonen KlimaSeniorinnen hadde slik offerstatus. For de øvrige individene var det ikke påvist en tilstrekkelig individuell påvirkning og klagen ble avvist for disse fire kvinnene.
Domstolen vurderte etter det kun spørsmålet om sveitsiske myndigheter hadde brutt EMK artikkel 8 om rett til privatliv. EMD viste for det første til at statene har en plikt til å beskytte innbyggerne mot negativ påvirkning av klimaendringer ved å vedta og gjennomføre nødvendig lovverk og tiltak for å redusere effektene av klimaendringer. Dernest har statene en aktiv forpliktelse til å anvende disse reglene på en effektiv måte slik at konvensjonens rettigheter beskyttes. EMD understreker at det regulatoriske rammeverket ikke skal være illusorisk.
EMD viste videre til at domstolen ikke skal vurdere akkurat hva som skulle vært gjort av utslippsreduserende tiltak, men hvorvidt myndighetene har "approached the matter with due diligence and gave consideration to all competing interests". Statene har i utgangspunktet har en vid skjønnsmargin for å vurdere hva som er tilfredsstillende tiltak.
Hvorvidt statene har holdt seg innenfor skjønnsmarginen må ta utgangspunkt i en vurdering av om staten har vurdert behovet for følgende:
- å sette tidsbestemte mål for å oppnå karbonnøytralitet og et karbonbudsjett for å nå dette
- å utarbeide delmål for å redusere klimagassutslipp for å oppfylle overordnede mål
- å fremlegge bevis for at de oppfyller, eller er på vei til å oppfylle, klimamålene
- å holde målsettingene oppdatert og basert på beste tilgjengelige bevis
- å handle i god tid og på en hensiktsmessig og konsekvent måte når lovgivning og tiltak utformes og gjennomføres
Basert på disse kriteriene fant domstolen at Sveits ikke hadde iverksatt tilstrekkelig regulerende tiltak. Det manglet et tilfredsstillende karbonbudsjett eller lignende system for å måle nasjonale klimagassutslipp. EMD fant også at sveitsiske myndigheter hadde mislyktes med å nå sine tidligere mål for å redusere klimautslipp. Sveits hadde ikke handlet i tide og hadde ikke på hensiktsmessig måte gjennomført lovgivning for å sikre statens plikter etter EMK artikkel 8.
Hvilken betydning kan avgjørelsen ha for de norske klimasøksmålene?
I 2020 kom Norges Høyesterett til at tildelingen av 10 nye letelisenser i Barentshavet ikke var i strid med Grunnlovens miljøparagraf eller Norges forpliktelser etter EMK. Et sentralt spørsmål var hvorvidt forbrenningsutslipp i andre land fra petroleum produsert på norsk sokkel – scope 3-utslipp – skulle vurderes i konsekvensutredningen for åpningen av letelisensene. Høyesterett kom til at det for utdeling av letelisenser var tilstrekkelig at klimautslipp globalt var kommentert som en del av den norske klimapolitikken, og dermed ikke nødvendig å omtale i konsekvensutredningsrunden. Avgjørelsen er klaget videre inn til EMD.
I januar i år ble et nytt klimasøksmål behandlet i Oslo tingrett. Tingretten kom til at vedtakene om å tillate utbygging og drift for feltene Breidablikk, Yggdrasil og Tyrving er ugyldige, fordi det ikke er foretatt konsekvensutredning av forbrenningsutslipp. I slutten av januar ble det klart at staten anker saken.
Kan den nye EMD-avgjørelsen mot Sveits gi noen indikasjoner på et mulig resultat av klagen mot Norge i EMD og for den videre saksgangen i klimasøksmålet i lagmannsretten?
Spørsmålet om forbrenningsutslipp er ikke satt på spissen i den nylig avsagte dommen fra EMD. Likevel kommer domstolen med uttalelser om at klimautfordringene er en global utfordring som statene hver for seg må ta ansvar for å redusere innenfor sine territorielle grenser. Selv om forbrenningsutslipp først "oppstår" utenfor Norges grenser, er det mulig at EMD vil ta til orde for at det er Norge som muliggjør utslippene og som må stå til ansvar for slike utslipp ved beregningen av sine klimautslipp og ved vurderingen av om nye lete- og utvinningslisenser skal gis. En praksis med å ikke vurdere forbrenningsutslipp vil mulig være et brudd med plikten til å vedta og gjennomføre tiltak for å redusere effekten av klimaendringer etter EMK artikkel 8.
Videre viser avgjørelsen mot Sveits at nasjonale klimamål, i hvert fall til en viss grad, skal gjøres rettslig bindende av staten som setter målet. Vi minner i denne sammenheng om at Norge ikke nådde sine klimamål for 2020, hvilket kan trekkes inn som et argument for at staten ikke har oppfylt sikreplikten etter EMK.
Veien videre
Flere klimasaker har endt opp i domstolene både i Norge og internasjonalt, og dommen fra EMD tyder på at denne utviklingen fortsetter. En klargjøring av de formelle kravene for å gå til sak mot statene i klimasaker i kombinasjon med en dom som fastslår at EMK kan krenkes av manglende klimatiltak vil styrke muligheten til å vinne frem i klimasøksmål.
At EMD har uttalt at art. 8 inneholder en plikt for stater til å vedta lovgivning som sørger for at klimatiltak kan gjennomføres på en effektiv måte, kan igjen innebære at det blir gitt regler som statens borgere kan håndheve overfor staten. Det vil i så fall være et langt skritt videre i rettsliggjøringen av klimapolitikken. Det gjenstår å se hva utviklingen her vil bli.
Overfor statene har i alle fall EMD gitt statene veiledning i hva som kreves for at de holder seg innenfor handlingsplikten for å gjennomføre klimatiltak på en måte som hensyntar menneskerettighetene. Dette vil både gi et bedre grunnlag for hva statene burde fokusere på i fremtiden for å oppfylle sikreplikten, samt hva klimaorganisasjonene kan reagere ved nye klimasøksmål på dersom handling uteblir.
Likevel er det fortsatt mange uavklarte spørsmål, herunder om og hvilket konkret ansvar en stat har for å vurdere og utrede scope-3 utslipp. Det er en mulighet for at EMD vil behandle klagen mot Norge, nettopp for å gi en avklaring på scope 3-problematikken.