EU-domstolen utvider handlingsrommet for endringer i offentlige kontrakter

Sak C-282/24, dom avsagt 16. oktober 2025

Bakgrunn

For kontrakter som er inngått etter regelverket om offentlige anskaffelser er grensedragningen mellom hva som er vesentlig og ikke vesentlige endringer helt sentral. Vesentlige endringer i kontrakten er å anse som ulovlig direkteanskaffelser og kan bli sanksjonert både av domstolene og KOFA. Ikke-vesentlige endringer er fullt ut tillatt og kan gjøres så fremt partene blir enig om det. I det norske regelverket er grensedragningen regulert i anskaffelsesforskriften kapittel 28 (og kapittel 24 i forsyningsforskriften) der det angis en rekke typetilfeller som enten er innenfor eller utenfor "vesentlighetsterskelen". 

En bestemmelse som etter vår erfaring er lite brukt er det såkalte "de minimis"- tilfellet. Dette tilfellet følger av § 28-1 første ledd bokstav b og sier at det er tillatt med: 

endringer som gir en prisøkning som er lavere enn

1.           EØS-terskelverdiene i § 5-3, og

2.           10 prosent av den opprinnelige kontraktsverdien for vare- og tjenestekontrakter eller 15 prosent av den opprinnelige kontraktsverdien for bygge- og anleggskontrakter

Dette gjelder imidlertid bare når anskaffelsens "overordnede karakter" ikke blir endret.

Som kallenavnet "de minimis" tilsier, fremstår den kun å tillate helt mindre endringer. Imidlertid har EU-domstolen nå kommet med en avgjørelse som tilsier at det ligger mer i bestemmelsen enn ordlyden kan tilsi. I dommen peker EU-domstolen tilsynelatende ut en ny retning, hvor det innenfor 10% og 15%- terskelen gis et større handlingsrom for å gjøre endringer i kontraktens prisstruktur eller vederlagsmodell. 

Sakens faktum

Den svenske politimyndigheten (Polismyndigheten) gjennomførte i 2020 en anbudskonkurranse for tauing av biler, hvor tilbudene skulle vurderes på grunnlag av laveste pris. Etter at to rammeavtaler var inngått i 2021, så Polismyndigheten behovet for å gjøre følgende endringer i vederlagsmodellen for å utjevne kostnadsfordelingen mellom de ulike politidistriktene: 

• Radiusen for tjenester hvor kun fastpris skulle betales ble utvidet fra 10 til 50 kilometer
• Opprinnelig avtalte priser i rammeavtalen ble endret slik at fastprisen per oppdrag gikk fra 0 til 4 500 SEK
• Prisen per kilometer ble redusert fra 185 til 28 SEK for visse operasjoner, og fra 275 til 55 SEK for andre operasjoner

Til tross for disse betydelige endringene i prisstrukturen, førte den nye vederlagsmodellen til en forholdsvis marginal reduksjon i den ene rammeavtalens totale kontraktsverdi, under terskelen for de minimis.

Den svenske konkurransemyndigheten (Konkurrensverket) anla sak mot politimyndigheten og krevde ilagt bot for ulovlig kontraktsendring. Både førsteinstansen og ankeinstansen ga konkurransemyndigheten medhold, med den begrunnelse at endringene var så vesentlige at de ville ha påvirket utfallet av den opprinnelige anbudskonkurransen dersom de hadde vært inkludert fra start i konkurransen.

Rettslig problemstilling

Saken reiste dette grunnleggende spørsmålet: Kan en endring av vederlagsmodellen i en rammeavtale, hvor balansen mellom faste og variable priser endres betydelig, men hvor rammeavtalens totale kontraktsverdi kun endres marginalt og innenfor de minimis terskelen, anses som en endring av avtalens "overordnede karakter" i henhold til artikkel 72(2) i anskaffelsesdirektivet (tilsvarende anskaffelsesforskriften § 28-1 første ledd bokstav b)?

EU-domstolen konkluderte med følgende sentrale prinsipper:

1. Skille mellom "vesentlige endringer" og "endring av overordnet karakter"

Domstolen slår fast at en endring av avtalens "overordnede karakter" etter artikkel 72 (2)  er et snevrere konsept enn "vesentlige endringer" i artikkel 72(4). Med henvisning til anskaffelsesdirektivets legger domstolen til grunn at en endring av avtalens overordnede karakter først foreligger der endringen innebærer: 

• en grunnleggende endring i avtalens gjenstand (hva som leveres),
• en grunnleggende endring i typen av avtale, eller
• en grunnleggende endring i avtalens balanse

Selv om fortalens angivelse av eksempler ikke er uttømmende for når det foreligger en endring av avtalens overordnede karakter, uttaler domstolen at det vil være tale om endringer som går utover terskelen for vesentlige endringer i anskaffelsesdirektivet (avsnitt 32 i dommen). Dette er overførbart til tilsvarende distinksjon i anskaffelsesforskriften § 28-2. 

2. Påvirkning av utfallet av konkurransen er ikke tilstrekkelig

EU-domstolen avviser at det at en endring kunne ha påvirket utfallet av den opprinnelige anbudskonkurransen – dersom den hadde vært inkludert i konkurransegrunnlaget – i seg selv er tilstrekkelig til å fastslå at endringen endrer avtalens overordnede karakter etter anskaffelsesdirektivet artikkel 72 (2). Dette avviker fra tidligere praksis, hvor det også innenfor de minimis terskelen har blitt lagt avgjørende vekt på om endringen har påvirket utfallet av konkurransen. Avgjørelsen gir derfor større fleksibilitet for oppdragsgivere. 

3. Vurdering av vederlagsmodellendringer

Endringer i en kontrakts vederlagsmodell som kun innebærer en marginal endring i den totale kontraktsverdien, vil ikke i seg selv medføre at kontraktens overordnede karakter endres. EU-domstolen utelukker imidlertid ikke at slike endringer kan føre til en grunnleggende endring i avtalens balanse, og dermed en endring av overordnet karakter. Dette vil være tilfellet dersom:

• Justeringen i kontraktens vederlagsmodell fullstendig endrer avtalens generelle struktur, eller
• Den vellykkede tilbyderen plasseres i en betydelig mer gunstig posisjon enn det som ville ha fulgt av den opprinnelig avtalte vederlagsmodellen

Praktiske konsekvenser av dommen

Dommen gir klarere retningslinjer for når prisendringer og endringer i vederlagsmodeller (som ligger innenfor de minimis terskelen) krysser grensen til å bli ulovlige. Det sentrale er ikke lenger kun om endringen kunne ha påvirket utfallet av konkurransen, men om den fundamentalt transformerer avtalen. Dette gjør at betydelige endringer kan være tillatt dersom de samlet sett balanserer hverandre ut slik at kontraktsverdien ikke vil øke utover de nevnte 10 og 15 prosentene.

Hver sak må vurderes konkret med henblikk på om den aktuelle endringen:

• Fundamentalt endrer avtalens gjenstand eller karakter
• Fullstendig endrer avtalens generelle struktur
• Plasserer leverandøren i en betydelig mer gunstig posisjon enn forut for endringen

Avsluttende bemerkninger

Domstolen behandler her endringer i en rammeavtales prisstruktur som ikke fungerte etter sitt formål. Etter vårt syn vil avgjørelsen også være av relevans for andre typer endringer som gjøres for å utjevne balanseforholdet mellom partene i en inngått avtale. 

Et konkret eksempel kan være sanksjonssystemer og regler for ileggelse av gebyrer som viser seg å ikke være tilpasset prosjektets fremdrift. Oppdragsgivere kan i slike tilfeller føle seg forpliktet til å kreve gebyr og bøter for forsinkelser i prosjektets tidligfase som ikke nødvendigvis vil ha betydning for sluttresultatet. 

Motsatt kan reglene også gi begrensede muligheter for oppdragsgiver til å ilegge gebyr på et mer kritisk tidspunkt senere i kontraktsfasen. For denne typen reguleringer bør det fremover vurderes om prinsippene som EU-domstolen nå har lagt til grunn, kan åpne handlingsrommet for formålstjenlige og praktiske tilpasninger innenfor de minimis terskelen. 

For ytterligere informasjon eller juridisk rådgivning om hvordan denne dommen påvirker deres organisasjon, ta gjerne kontakt.