EMD med dom i Klimasøksmål I: Ingen krenkelse, men klare krav til fremtidig konsekvensutredning av petroleumsprosjekter

Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har i dag avsagt dom i saken Greenpeace Nordic m.fl. mot Norge, som er videreføringen av det som kalles Klimasøksmål I, altså søksmålet som gjaldt gyldighetene av tildelinger av utvinningstillatelser i 23. konsesjonsrunde som ble avgjort på nasjonalt nivå ved plenumsdommen fra Høyesterett HR-2020-2472-P.

EMD fant at det ikke forelå en krenkelse av Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8, men slo samtidig fast klare prosessuelle minimumskrav til konsekvensutredning av petroleumsprosjekter: en tidlig og grundig konsekvensutredning basert på beste vitenskap, som tallfester totale utslipp inkludert forbrenningsutslipp (scope 3), vurderer forenlighet med klimaforpliktelser og ivaretar offentlig deltakelse.

Dommen etablerer viktige prinsipper for hvordan norske myndigheter må håndtere konsekvensutredning av petroleumsprosjekter fremover, og får direkte betydning for den pågående behandlingen av Klimasøksmål II i Borgarting lagmannsrett, hvor dom ventes snart.

EMDs dom har bakgrunn i Klimasøksmål I, hvor Greenpeace og Natur og Ungdom i 2016 gikk til søksmål mot staten for påståtte brudd på Grunnloven § 112 ved tildeling av ti nye oljeutvinningstillatelser i Arktis i 23. konsesjonsrunde. Klimasøksmål I gikk gjennom alle tre instanser i det norske rettssystemet, hvor Greenpeace og Natur og Ungdom tapte saken i Høyesterett, men Høyesterett slo fast at staten må konsekvensutrede de globale klimavirkningene av nye oljefelt før de kan godkjennes.

I etterkant av Klimasøksmål I, klaget Greenpeace, Natur og Ungdom og seks unge klimaaktivister inn Norge til EMD, hvor de anførte at Norge hadde brutt EMK artikkel 2 om retten til liv og artikkel 8 om retten til privatliv ved den norske beslutningsprosessen i 23. konsesjonsrunde. 

EMD skulle vurdere statens prosessuelle plikter innenfor den bredere plikten til å beskytte mot alvorlige skadevirkninger av klimaendringer. EMD valgte å kun vurdere klagen under artikkel 8, og ikke separat etter artikkel 2, da EMD ved behandlingen av miljøspørsmål etter artikkel 8 i stor grad anvender de samme prinsippene som de som er fastsatt for artikkel 2 (avsnitt 284). 

De sentrale spørsmålene var:

• Har miljøorganisasjonene søksmålskompetanse (locus standi) til å bringe klimasaker for EMD?
• Omfatter EMK artikkel 8 en rett til beskyttelse mot klimaendringer?
• Hvilke prosessuelle krav stiller EMK til konsekvensutredning av petroleumsprosjekter?
• Tilfredsstilte den norske beslutningsprosessen i 23. konsesjonsrunde disse kravene?

Søksmålskompetanse og anvendelsesområde

EMD slo fast at miljøorganisasjonene Greenpeace Nordic og Natur og Ungdom har søksmålskompetanse i klimasaker. De individuelle klagerne ble derimot avvist for manglende «victim status».

EMD la til grunn at EMK artikkel 8 omfatter en rett til effektiv beskyttelse mot alvorlige klimaeffekter på liv, helse, velferd og livskvalitet. Domstolen la til grunn at utvinningstillatelser i norsk rett er en juridisk og praktisk forutsetning for senere utvinning, og at øvrige mellomliggende trinn ikke bryter årsakskjeden. Det foreligger derfor en tilstrekkelig nær sammenheng mellom utvinningstillatelser og alvorlige klimaeffekter for artikkel 8s anvendelse (avsnitt 299).

Prosessuelle minimumskrav

EMD etablerte klare prosessuelle minimumskrav til konsekvensutredning av petroleumsprosjekter (avsnitt 318 flg.):

• Før tillatelse til potensielt farlig aktivitet må det foreligge en adekvat, tidsriktig og omfattende konsekvensutredning (EIA) i god tro og basert på beste tilgjengelige vitenskap. For petroleum må minst forventede klimagassutslipp kvantifiseres, inkludert forbrenningsutslipp hjemme og i utlandet.
• Myndighetene må vurdere om utslippene er forenelige med nasjonale og internasjonale klimaforpliktelser, og sikre opplyst offentlig høring mens alle alternativer fortsatt er åpne. EMD forankret dette i utviklingen i internasjonal rett, herunder uttalelser fra ITLOS, IACtHR og ICJ.

Dommen bygger videre på prinsippene EMD etablerte i storkammerdommen mot Sveits tidligere i år (Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others). Les mer om KlimaSeniorinnen-dommen i vårt tidligere nyhetsbrev her.

Vurdering av den norske prosessen

EMD la til grunn det norske tretrinns rammeverket (åpning av område – tildeling av utvinningstillatelser – godkjenning av utbygging og drift (PUD) med konsekvensutredning ved åpning av område og som hovedregel ved PUD. EMD konstaterte at prosessen frem mot 2016-vedtaket ikke var fullt ut tilfredsstillende, særlig ved at vurdering av klimaeffekter og eksporterte forbrenningsutslipp ikke ble gjennomført på det statidet. Samtidig la EMD vekt på at utvinning krever PUD-godkjenning, at det ikke foreligger berettiget forventning om godkjenning, og at myndighetene har konstitusjonell plikt til å nekte PUD dersom klima- og miljøhensyn tilsier det.

Domstolen pekte på den annen side på risiko ved unntak fra konsekvensutredningskravet på PUD-nivå og at utstrakt bruk av denne muligheten kan undergrave formålet. I lys av Høyesteretts premisser, EFTA-domstolens rådgivende uttalelse i Klimasøksmål II og Regjeringens forsikringer, aksepterte EMD at mangler tidlig i prosessen kan avhjelpes ved en reell og helhetlig konsekvensutredning på PUD-stadiet, inkludert forbrenningsutslipp i og utenfor Norge, med offentlig deltakelse.

EMD fant ingen indikasjon på strukturelle problemer og anså ikke utsatt konsekvensutredning som iboende utilstrekkelig, gitt de nevnte garantier. På denne bakgrunn konkluderte EMD med at det ikke forelå krenkelse av EMK artikkel 8 (avsnitt 337).

Betydning for norsk petroleumsforvaltning

Selv om EMD ikke fant krenkelse i denne saken, legger dommen klare føringer for fremtidig norsk petroleumsforvaltning:

• Myndighetene må sikre at det før godkjenning av petroleumstiltak foreligger en konsekvensutredning som kvantifiserer totale klimagassutslipp, herunder eksporterte forbrenningsutslipp. Det må vurderes eksplisitt opp mot nasjonale og internasjonale klimamål og ledsages av tidlig, informert høring.
• Bruk av unntak fra konsekvensutredning på PUD-nivå må håndteres restriktivt for å unngå uthuling av vernet. Høyesteretts premiss om plikt til å nekte PUD ved konflikt med Grunnloven § 112 er en sentral rettssikkerhetsgaranti.

Bakgrunn

Klimasøksmål I var forgjengeren til det pågående Klimasøksmål II, hvor Greenpeace og Natur og Ungdom i 2023 gikk til søksmål mot staten med påstand om at tre vedtak om PUD var ugyldige som følge av mangelfulle konsekvensutredninger. Greenpeace og Natur og Ungdom vant saken i tingretten, og i disse dager skal lagmannsretten avsi dom i saken. 

EFTA-domstolen avga en rådgivende uttalelse i Klimasøksmål II, der den i mai 2025 slo fast at forbrenningsutslipp er «virkninger» som skal vurderes i miljøkonsekvensutredning (EIA) for petroleumprosjekter under EUs prosjektdirektiv. EFTA-domstolen åpnet for at mangler kan avhjelpes mens eller etter at prosjektet er igangsatt, men uten å omgå EØS-retten og med tilbakeblikk på miljøvirkninger fra da prosjektet ble fullført.

EMDs vurderinger 

EMDs aksept av at tidligere mangler kan avhjelpes på PUD-stadiet, forutsetter at konsekvensutredningen er helhetlig, inkluderer eksporterte utslipp, skjer i tide, med reell medvirkning og uten uthulende unntak. EMD fremhevet også forbud mot «prosjektdeling» og krav til oppdatert kunnskapsgrunnlag.

Dette understøtter at Borgarting lagmannsrett må prøve om PUD-vedtakene tilfredsstiller et krav om fullstendig klimakonsekvensutredning som inkluderer forbrenningsutslipp nedstrøms. Myndighetene må være forberedt på å avslå PUD-søknader der klima- og miljøhensyn tilsier det.

EMDs dom styrker dermed de prosessuelle kravene til konsekvensutredning som EFTA-domstolen allerede har slått fast, og understreker at manglende utredning av forbrenningsutslipp ikke kan aksepteres uten at det foretas en reell og helhetlig vurdering på et senere stadium.

EMDs dom får direkte betydning for den pågående behandlingen av Klimasøksmål II i Borgarting lagmannsrett, og det blir spennende å se hvordan lagmannsretten konkluderer i disse spørsmålene.